Minggu, 01 Januari 2012

PENATAAN DAERAH DAN PROSPEK PEMEKARAN DI PROVINSI LAMPUNG



Penataan daerah di Indonesia menjadi masalah besar saat ini karena semakin bertambahnya daerah otonom baru. Sejak terbitnya Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, jumlah daerah otonom di Indonesia sampai tahun 2010 telah bertambah sejumlah 205 daerah, yang terdiri dari 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota, dan jumlah tersebut akan terus bertambah.
Pemerintah kini tengah menyusun Desain Besar Penataan Daerah (Desartada) 2010—2025. Dalam Desartada itu intinya mencakup 4 (empat) elemen dasar, yaitu: 1) pembentukan daerah persiapan sebagai tahap awal sebelum ditetapkan sebagai daerah otonom; 2) penggabungan dan penyesuaian daerah otonom; 3) penataan daerah yang memiliki karakteristik khusus; dan 4) penetapan estimasi jumlah maksimal daerah otonom (provinsi, kabupaten, kota) di Indonesia tahun 2010 – 2025.
Pertambahan daerah otonom baru memang telah menimbulkan banyak masalah, seperti membengkaknya pembiayaan pemerintahan, kesenjangan pembangunan antar-daerah, hingga rapuhnya penjagaan wilayah dari ancaman dan gangguan dari luar. Beberapa daerah otonom baru bahkan secara finansial telah diterpa kebangkrutan. Oleh karenanya, Desartada yang tengah dirampungkan itu secara umum bertujuan untuk mengakselerasi pengembangan potensi nasional yang diarahkan bagi penguatan integrasi nasional, akselerasi pengembangan ekonomi dan meningkatkan kualitas pelayanan publik bagi masyarakat seluruh daerah di Indonesia.
Sebagai negara kepulauan dengan jumlah penduduk yang besar, Indonesia senantiasa menghadapi pertanyaan sar tentang berapa sebenarnya jumlah ideal dari provinsi, kabupaten, dan kota yang dibutuhkan untuk dapat mewujudkan cita-cita kesejahteraan rakyat. Permasalahan jumlah pemerintahan daerah ini semakin penting untuk diperhatikan terutama semenjak Indonesia memasuki era demokrasi dengan salah satu pilarnya adalah kebijakan desentralisasi.
Setelah kebijakan memberikan otonomi yang lebih luas ke pemerintah daerah ini dimulai pada tahun 1999, serta pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintan No. 129 tahun 2000 tentang Pedoman Pembentukan, Penggabungan dan Penghapusan Daerah, selama kurun waktu 10 tahun telah terbentuk 205 daerah otonom baru yang terdiri dari 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota. Jumlah ini akan terus bertambah seiring masih kuatnya keinginan banyak kalangan untuk membentuk daerah otonom baru. Melihat kondisi demikian, Presiden RI di depan Sidang Paripurna DPR-RI pada tanggal 3 September 2009 telah menyatakan perlunya moratorium atau penghentian sementara pemekaran daerah sampai ada proses evaluasi untuk mengetahui keberhasilan, kegagalan dan permasalahannya. Dan kebijakan ini sudah dijalankan, Mendagri Gamawan Fauzi selalu mengatakan bahwa pemekaran wilayah/daerah akan dilaksanakan setelah ada Desartada.

Dampak Pemekaran Daerah
Tahun 2008 Bappenas bekerjasama dengan UNDP melakukan Studi Evaluasi Dampak Pemekaran Wilayah 2001—2007 dalam program Building and Re-Inventing Decentralised Governance (BRIDGE), yang mencakup 3 (tiga) tujuan: 1) mengevaluasi perkembangan pemekaran daerah dalam aspek ekonomi, keuangan pemerintah, pelayanan publik dan aparatur pemerintah,serta dampaknya terhadap kesejahteraan; 2) mengidentifikasi masalah-masalah yang terjada dalam masa pemekaran wilayah; dan 3) merumuskan rekomendasi kebijakan berkaitan dengan pemekaran wilayah.
Dari studi evaluasi itu diperoleh gambaran umum bahwa antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah saat melangkah ada perbedaan persepsi dalam dalam proses pemekaran wilayah. Pemerintah pusat berdasarkan PP di atas berkeinginan untuk mencari daerah otonom baru yang memang memiliki kemampuan berdiri sendiri karena itu disusunlah seperangkat indikator yang mengarah pada identifikasi kemampuan calon daerah otonom tersebut. Sedangkan pemerintah daerah berpandangan bahwa pemekaran wilayah/daerah adalah sebagai upaya untuk secara cepat dapat melepaskan diri dari kondisi keterpurukan ekonomi dan kemiskinan. Dengan demikian, daerah-daerah otonom baru pada awalnya tidaklah berada dalam kondisi yang lebih baik dibandingkan daerah induknya. Hasil evaluasi membuktikan daerah-daerah otonom baru secara umum masih tertinggal.
Pertumbuhan ekonomi daerah otonom baru (DOB) lebih fluktuatif dibandingkan daerah induknya yang lebih stabil dan meningkat. Hal ini bisa jadi karena potensi ekonomi daerahnya belum optimal digerakkan, karena masih berkonsentrasi pada penyusunan rencana dan kebijakan, penataan aparatur, dan infrastruktur pemerintahan. Dan secara umum potensi ekonomi DOB bertumpu pada sektor pertanian yang sangat rentan pada gejolak harga, sehingga belum bisa menjadi kekuatan ekonomi regional.
Di sisi keuangan daerah disimpulkan bahwa daerah baru yang terbentuk melalui kebijakan Pemerintahan Daerah menunjukkan kinerja yang relatif kurang optimal dan lebih rendah dibandingkan daerah induk. DOB memiliki ketergantungan fiskal yang lebih besar daripada daerah induk. Optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah; dan porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah. Semua ini mengindikasikan belum efektifnya kebijakan keuangan daerah – terutama di daerah otonom baru – dalam menggerakkan aktifitas ekonomi di daerah baik yang bersifat konsumtif maupun investasi.

Mengenai aspek kinerja pelayanan publik diidentifikasi bahwa pelayanan publik di daerah pemekaran belum berjalan optimal, disebabkan oleh beberapa permasalahan, antara lain tidak efektifnya penggunaan dana; tidak tersedianya tenaga layanan publik; dan belum optimalnya pemanfaatan pelayanan publik. Dari aspek kinerja aparatur pemerintah daerah diidentifikasi beberapa permasalahan, yaitu ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia; kualitas aparatur yang umumnya rendah; dan aparatur daerah bekerja dalam kondisi underemployment.
Mungkin atas dasar itu Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), setelah melakukan konsultasi dengan pimpinan DPR RI di Istana Negara, mengungkapkan dari 205 pemekaran wilayah yang dihasilkan, 80% diantaranya mengalami kegagalan. Guru Besar FE Universitas Trisakti Prof. Dr. Sofyan S. Harahap juga membenarkan, bahwa pemekaran wilayah selama ini lebih banyak merugikan negara ketimbang menghasilkan manfaat besar bagi rakyat. Pasalnya, dari pemekaran wilayah lebih banyak dinikmati para elit politik di daerah. Menurutnya pemekaran wilayah bisa lolos karena ada dana yang dibagikan elit politik didaerah kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) sehingga hasilnya jauh dari harapan masyarakat. Atas dasar inilah kemudian diimplementasikan kebijakan moratorium pemekaran wilayah, dan Kemendagri pun melakukan penyusunan Desain Besar Penataan Daerah (Desartada) 2010—2025.
Sebenarnya sisi positif pemekaran daerah juga tidak sedikit, dengan terbentuknya DOB rentang kendali pemerintahan dan pelayanan publik sebenarnya sudah dapat dilaksanakan memang memerlukan peningkatan efektivitas efisiensi dan responsifnya.
Dengan terbentuknya DOB juga telah dapat menarik dana besar atau alokasi fiskal dari pusat ke daerah sehingga pembangunan infrastruktur serta pemeliharaannya di daerah dapat lebih cepat dan berkembang dibandingkan harus menunggu lama kucuran anggaran daripemerintah pusat.

Desentralisasi dan Kelemahan Penataan Daerah Saat Ini

Pembentukan daerah otonom merupakan bagian dari pelaksanaan prinsip desentralisasi dalam suatu pemerintahan negara. Desentralisasi menjanjikan banyak hal bagi kemanfaatan dan kesejahteraan kehidupan masyarakat di tingkat lokal. Melalui prinsip ini, diharapkan akan berkembang suatu cara pengelolaan kewenangan dan sumber daya. Dalam telaah konseptual, desentralisasi dipahami secara berganda, yakni meningkatkan efisiensi dan efektivitas administrasi pemerintahan nasional dan mengaktualisasi representasi lokal.
Satu hal yang nyata dari kedua aspek desentralisasi itu adalah keinginan untuk mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat. Dengan kedekatan jarak, diharapkan pemerintah daerah dapat lebih berarti bagi masyarakat. Pemerintah daerah akan semakin mempunyai tingkat akuntabilitas yang tinggi di samping tingkat daya tanggap yang tinggi dalam menyikapi perkembangan di masyarakat. Desentralisasi akan memungkinkan terselenggaranya pemerintahan yang demokratis dan partisipatif.
Indonesia meluncurkan kebijakan desentralisasi yang sangat progresif pada tahun 1999 dengan dikeluarkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian direvisi menjadi Undang-Undang No. 32Tahun 2004. Undang-Undang ini telah membawa dampak secara sistemik pada tata, proses, dan manajemen pemerintahan. Otonomi secara luas diberikan ke kabupaten dan kota, sementara pemerintah pusat hanya memiliki kewenangan eksklusif dalam bidang moneter, fiskal, luar negeri, dan pertahanan.
Penataan daerah merupakan kegiatan pembinaan, pembentukan, dan penghapusan daerah yang menjadi bagian integral dari kebijakan desentralisasi. Lingkup penataan daerah dengan demikian meliputi pemekaran atau pembentukan wilayah, penghapusan dan penggabungan daerah, penyesuaian perbatasan daerah, pengalihan status daerah secara administratif maupun politik, serta pemindahan ibukota.
Indonesia telah memiliki kebijakan penataan daerah. Namun terdapat sejumlah kelemahan sebagai berikut:
1. Secara epistomologis desain kebijakan sangat kental dengan pola pikir yang inward looking, sehingga konsep penataan daerah semata-mata ditekankan pada pemekaran daerah atau pembentukan Daerah Otonomi Baru (DOB). Demikian juga dengan parameter-parameter yang ditetapkan sebagai syarat pembentukan daerah, baik persyaratan administratif, teknis maupun kewilayahan;
2. Masih bersifat parsial, di mana kepentingan daerah per daerah menjadi acuan utama. Ini tampak dari diterapkannya pendekatan bottom up planning dalam tatacara pembentukan daerah (Pasal 14 s/d Pasal 21 PP No. 78 Tahun 2007);
3. Implementasi desain yang ada masih terfragmentasi secara sektoral, sehingga upaya penataan daerah tidak dapat dilakukan secara optimal sementara beban pemerintah semakin bertambah.
Untuk mengoreksi berbagai kelemahan itu, sangat diperlukansebuah desain penataan yang lebih komprehensif, itegratif, dan berwawasan global. Sebuah desain yang mempertimbangkan seluruh sektor dalam pembangunan, kepentingan nasional, serta berbagai peluang dan tantangan dalamera globalisasi. Sehingga hasilnya sebuah daerah bukan hanya berupaya meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya, tapi juga mengangkat harkat dan martabat bangsa dan berorientasi internasional.

Konsep Desartada
Untuk menentukan berapa jumlah ideal provinsi, kabupaten dan kota di seluruh Indonesia hingga tahun 2025 memang tidaklah mudah. Dalamkonsep itu disusun berbagai formula, yaitu: 1) dari sudut pandang administrasi publik; 2) manajemen pemerintahan; 3) manajemen keuangan; 4) Demografi; 5) Geografi; 6) pertahanan dan keamanan; dan 7) sosial ekonomi.
Dari tujuh aspek pendekatan (formula) itu, gambaran penambahan DOB hingga 2025 yang terbanyak adalah dengan formula Manajemen Pemerintahan sebanyak 25—55 provinsi sehingga jumlah tahun 2025 antara70—88 provinsi. Variabel yang digunakan adalah: 1) jumlah penduduk yang dinamis; 2) luas wilayah yang statis; dan 3) rentang kendali (span of control) pemerintahan.
Sedangkan penambahan DOB yang paling sedikit adalah dengan formula manajemen keuangan yaitu antara 2—6 provinsi, sehingga pada tahun 2025 nanti jumlah provinsi hanya berkisar antara 33—39 provinsi saja. Variabel yang digunakan adalah menekankan pada aspek teknis pembentukan daerah baru, yaitu: faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya dan politik, geografi dan demografi, serta Hankam.
Dari dua formula tersebut, yang dominan selama ini adalah pendekatan yang pertama, hampir seluruhnya pembentukan DOB beralasan ingin mendekatkan pelayanan pemerintahan kepada masyarakat dengan rentang kendali pemerintahan yang pendek. Meski pada realitasnya—seperti hasil evaluasi di atas—ternyata pelayanan pada masyarakat DOB masih sangat rendah.
Bersamaan dengan sedang disusun dan dirumuskannya Desartada, sejumlah usulan pemekaran sedang menunggu kesempatan untuk ditindaklanjuti. Hingga tahun 2010 usulan pemekaran provinsi atas dasar aspirasi masyarakat mencapai 21 usulan provinsi baru.
Sedangkan menurut kajian Tim Kecil Kementerian Dalam Negeri dengan mempertimbangkan beberapa kategori: 1) Berdasarkan jumlah penduduk ada potensi sebanyak 95 provinsi baru; 2) berdasarkan luas wilayah ada 17 provinsi baru (Sumatera 5, Jawa 4, Kalimantan 2, Sulawesi 3, NTT 2, Papua 1); 3) berdasarkan cakupan wilayah ada 43 provinsi baru; 4) berdasarkan efektif dan efisiensi hanya 7 provinsi baru; 5) berdasarkan geografis terdapat 12 provinsi baru; dan 5) berdasarkan aspek strategis ada 7 provinsi baru.
Dari berbagai formula, pendekatan, dan aspirasi setelah dilakukan kajian dan pembahasan lintas kementerian dan DPR RI, sepertinya jumlah provinsi yang dinilai ideal (maksimal) adalah sebanyak 44 provinsi dan 545 kabupaten/kota. Dengan demikian dari 33 provinsi, 398 kabupaten dan 93 kota yang telah ada, diprediksikan akan ada pembentukan antara 7 (alternatif minimal)—11 (alternatif maksimal) provinsi baru dan 54 kabupaten/kota baru hingga tahun 2025.
Ada 2 syarat yang harus dipenuhi, yaitu berpotensi mekar berdasarkan penilaian Tim Kecil Kemendagri dan Pokja serta memiliki Indeks Kelayakan Fiskal (IKF) lebih dari 0,5 dan hanya satu peluang untuk setiap provinsi.
IKF sendiri dihitung dengan menggunakan rasio kapasitas fiscal (fiscal capacity) dan kebutuhan fiscal (fiscal need). Akumulasi data tersebut yang kemudian disebut sebagai Indeks Kapasitas Fiskal (IKF).” Kapasitas fiscal sendiri merupakan penjumlahan dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Bagi Hasil (DBH) yang diterima daerah. Sedangkan kebutuhan fiscal merupakan jumlah dana yang dibutuhkan suatu daerah untuk membiayai seluruh kebutuhan pelayanan public dan pembangunan daerah yang besarnya sangat ditentukan oleh jumlah penduduk, luas wilayah dan variable lain yang terkait.
Dengan kata lain, kapasitas daerah adalah kemampuan keuangan daerah untuk membiayai tugas pokok pemerintahan dan kegiatan pembagunan daerah bersangkutan di luar dari kebutuhan untuk gaji aparatur daerah.
Ada 11 provinsi yang layak berdasarkan kapasitas fiskal, yakni Riau, NAD, Jambi, DKI Jakarta, Banten, Kalimantan Tengah, Kalimantan Selatan, Kalimatan Timur, Sulawesi Utara, Bali dan Maluku Utara.


Pemekaran di Provinsi Lampung
Pemekaran daerah/wilayah di Provinsi Lampung telah terjadi beberapa kali khususnya pembentukan DOB kabupaten/kota. Pertama adalah Lampung Barat (1991), Tulang Bawang dan Tanggamus 1997), Way Kanan, Kota Metro dan Lampung Timur (1999). Bahkan daerah pemekaran pun telah melahirkan DOB yaitu Tulang Bawang Barat dan Mesuji (2007) pemecahan dari Tulang Bawang, Pringsewu (2007) dari Tanggamus, dan Pesawaran (2007) dari Lampung Selatan. Sehingga di Provinsi Lampung kini terdapat 14 kabupaten/kota.
Dengan telah terbentuknya beberapa DOB, tahun 2006 ketika seminar daerah dalam rangka HUT Lampung Utara ke-60 mencuat tentang pemekaran Provinsi Lampung dengan menyatukan kembali daerah eks Kabupaten Lampung Utara yaitu Lampung Barat, Way Kanan dan Tulang Bawang. Memang sebelum pemekaran Kabupaten Lampung Utara adalah daerah otonom terluas di Provinsi Lampung yaitu sekitar 58% dari seluruh luas Provinsi Lampung. Pada saat itu komparasinya adalah terhadap provinsi-provinsi baru seperti: Gorontalo, Bangka Belitung (Babel), Banten, Kepri, Sulawesi Barat, dan Maluku Utara, dengan pendekatan demografi dan geografi.
Provinsi Luas (km2) Penduduk
Bangka Belitung 16.424 900.197
Banten 9.160 8.098.780
Gorontalo 12.215 835.844
Maluku Utara 30.895 785.859
Kepulauan Riau 8.084 1.156.132
Sulawesi Barat 16.787 1.050.987
Eks Lampung Utara 18.918 2.040.461

Dilihat dari dua aspek di atas nampak bahwa baik luas wilayah maupun jumlah penduduk eks Lampung Utara lebih memenuhi syarat dibandingkan 6 (enam) provinsi yang telah terbentuk itu. Terlebih dari syarat cakupan wilayah sebagaimana di atur PP No. 78 tahun 2007 (pengganti PP No. 129 tahun 2000) khususnya pasal 8, bahwa pembentukan provinsi paling sedikt 5 kabupaten/kota, kini dalam wilayah eks Lampung Utara sudah ada 6 (enam) daerah otonom—Lampung Utara, Lampung Barat, Way Kanan, Tulang Bawang, Mesuji dan Tulang Bawang Barat.
Memang untuk membentuk provinsi baru sekarang ini sangat tidak mudah selain peraturannya sudah berubah—PP No. 78 tahun 2007—terlebih dengan telah adanya konsep Desartada, di mana hanya ada 11 provinsi yang direkomendasikan dapat dimekarkan sementara Provinsi Lampung tidak masuk dalam rekomendasi itu. Lalu apakah sudah tertutup kesempatan itu?
Secara demografi maupun geografi mungkin bisa memenuhi syarat, dilihat dari indeks kelayakan fiskal (IKF) yang harus mencapai lebih dari 0,5 Provinsi Lampung sepertinya juga bisa mencapainya. Data series 3 tahun terakhir menunjukkan bahwa IKF Lampung ada trend penaikkan 0,57 (2009), 0,55 (2010) dan 0,62* (2011 angka sementara).
Tinggal sekarang kemauan politik di tingkat pemerintah provinsi apakah berkehendak Provinsi Lampung ini dimekarkan. Demikian juga dengan kabupaten atau daerah pemekaran eks Lampung Utara apakah juga mau “se-iya sekata” dari tingkat desa/kampung hingga kabupaten (bupati dan DPRD) dalam wilayah itu untuk memperjuangkan pembentukan provinsi baru. Sebab pendekatan ke depan pembentukan DOB terlebih provinsi tidak lagi mengandalkan pada aspek sejarah, namun pada aliansi dan kerja sama strategis antar daerah yang akan bergabung dalam aspek ekonomi, pertumbuhan wilayah lokal dan regional serta berdaya saing global. Apakah penggabungan—dalam bentuk provinsi baru—dapat lebih mempercepat meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi wilayah, kesejahteraan dan dapat menghadapi persaingan regional (global) atau tidak?
Jadi jangan sampai rencana pembentukan DOB itu lebih didasari oleh hanya kemauan segelintir elite daerah saja, terlebih bila merasa “kalah” dalam pilkada—misalnya—kemudian mensponsori pemekaran wilayah seperti banyak terjadi di tanah air ini. Sehingga berakibat 80% daerah pemekaran gagal dalam mengemban amanah yang menjadi cita-cita ideal pemekaran wilayah itu sendiri.

1 komentar:

  1. info yang sangat bermanfaat. Tmksh pak Dadang, slmt berkarya.

    BalasHapus